一、文化政策的上位政策框架

理解2019年文化产业各领域政策的制定与出台意义，离不开对党的十九大、党的十九届四中全会以及2019年全国两会这三个重大会议精神的充分认识。总体说来，习近平新时代中国特色社会主义思想和党的十九大精神是当前我国制定文化建设各项任务的灵魂。十九届四中全会以及2019年全国两会精神是党的十九大精神的延续与深化。这三个重大会议为当前我国文化产业政策的制定起到定基调、明方向、划框架的重要作用。

2019年10月31日，中国共产党第十九届中央委员会第四次全体会议圆满落幕，全会为完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和国家治理能力现代化规划了宏伟蓝图。对于文化建设方面，党的十九届四中全会对坚持和完善繁荣发展社会主义先进文化的制度进行了深刻阐述、对重大任务作出了部署，强调发展社会主义先进文化、广泛凝聚人民精神力量，是国家治理体系和治理能力现代化的深厚支撑。

全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）。《决定》为新时代中国特色社会主义文化建设提出总要求，明确推进文化制度建设的目标方向、使命任务和方针原则。会议指出：“必须坚定文化自信，牢牢把握社会主义先进文化前进方向，围绕举旗帜、聚民心、育新人、兴文化、展形象的使命任务，坚持为人民服务、为社会主义服务，坚持百花齐放、百家争鸣，坚持创造性转化、创新性发展，激发全民族文化创造活力，更好构筑中国精神、中国价值、中国力量。”

总体来看，《决定》对文化建设在推进国家治理体系和治理能力现代化方面重要作用作了精准概括。未来文化政策的出台，必须以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，以高质量发展为目标，以融合发展为主线，以改革创新为动力，着力加强制度建设，完善治理体系，提升治理能力，努力推动文化发展再上新台阶。

从世界经济局势上来看，整体世界经济面临增长放缓的危机，而2019年中美贸易争端更加剧了对未来世界经济发展的担忧。面对世界经济下行的巨大压力，如何提振市场信心，发挥国内市场的巨大优势成为2019年政府工作任务中的重点难点问题，在这样的背景下，优化营商环境迫在眉睫。政府应尽可能减少对市场直接干预，为企业生产经营提供更为宽松的政策和市场环境，才能充分发挥市场的作用顶住经济下行压力。

在2019年政府工作报告中，频繁提及“营商环境”，而各级发改委也相继成立优化营商环境的具体执行部门，负责对接和承担这一重要任务。对于文化产业发展而言，在减税降费、扶持中小微企业成长、加大知识产权保护力度等方面释放出了一些值得关注的积极信号。工业和信息化部最新发布的数据显示，2019年全年减税降费2.36万亿元，小微企业普惠性减税约2500亿元，完成了《2019年国务院政府工作报告》中的目标任务。

当前，我国文化及相关产业市场主体数量剧增，经营性文化产业法人单位占比较大。根据国家统计局发布的《第四次全国经济普查系列报告之五》显示，截止2018年末，我国共有文化产业法人单位210.3万个，占全部二、三产业法人单位的9.7%；文化个体经营户261.4万户，占全部个体经营户的4.2%。在全部法人单位中，经营性文化产业法人单位194.88万个，占全部法人单位的92.6%；公益性文化事业法人单位15.5万个，占7.4%。为推动现代文化市场体系的健全，必须继续优化营商环境保障推动产业发展与民生建设。

二、2019年文化政策全方位复盘

在积极推动《文化产业促进法》出台的同时，2019年，各级部委以应对性、引导性政策为主，积极推动文化产业进一步融入国民经济。文化产业成为国家经济社会发展战略的重要组成部分这一判断已成为共识。在这一共识基础之上，各级部委出台多个政策，从领域上来看，对文化科技融合、知识产权、体育与冰雪产业、广播电视和网络视听、旅游演艺、文化消费、文旅融合等重点领域部署工作重点。同时为推进文化事业和文化产业改革发展，对国有文艺院团社会效益评价考核、文化企业税收优惠等方面也出台了相关政策。这是落实2019年政府工作报告的坚实举措。

（1）文化科技融合成为文化产业发展的强劲动力

2019年是文化和科技融合发展的爆发年，高密集政策出台与文化科技的场景化实践应用交相呼应。4月，文旅部印发《公共数字文化工程融合创新发展实施方案》提出公共数字文化工程的转型升级；5月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《数字乡村发展战略纲要》，对数字乡村建设进行全面部署；6月，工信部向中国电信、中国移动、中国联通、中国广电正式发放5G商用牌照并修订《电信业务分类目录（2015年）》意味着5G时代的正式来临，对我国数字文化产业将产生颠覆性的改变；8月，科技部、中央宣传部、中央网信办、财政部、文旅部、广播电视总局八部门联合印发《关于文化和科技深度融合的指导意见》提出主要目标，即到2025年，基本形成覆盖重点领域和关键环节的文化和科技融合创新体系，实现文化和科技深度融合。12月，国家发改委等7部门联合发布《关于促进“互联网+社会服务”发展的意见》，提出鼓励沉浸式运动、数字艺术演艺直播、赛事直播等智能化交互式创新应用示范，引领带动数字创意智慧旅游、智慧文化等新产业新业态发展。

由此可见，一系列推动文化科技融合的政策贯穿2019年的产业发展。中央各部委联合为文化科技的深度融合提供高质量发展的政策保证。未来文化与科技的融合业将在文化产业的各环节产生颠覆性的变革作用，并且将极大拓展对文化产业本身以及文化产业发展路径的认知边界。

（2）文旅融合开局之年，高质量发展成为关键词

2019年，是文旅融合的开局之年。秉持“宜融则融，能融尽融，以文促旅，以旅彰文”的十六字工作方针，从顶层规划设计到具体融合举措全方位政策规范、保障文旅融合落到实处。3月，《关于促进旅游演艺发展的指导意见》发布，正式将发展旅游演艺作为文化和旅游工作的重要内容；伴随各地都在进行文旅融合相关规划制定，5月文旅部制定《文化和旅游规划管理办法》，从总则、立项和编制、衔接和论证、报批和发布、实施和责任等方面对文化和旅游规划体系进行统一，对规划管理进行完善，以提高规划质量；12月，中央经济工作会议上再提旅游业的高质量发展。

总体来看，高质量发展是2019年文化旅游工作的重要关键词。未来，促进数字技术、互联网技术在文化和旅游相关产业中的应用将是未来一段时间旅游业发展的主要方向。

（3）新业态不断涌现，文化消费潜力逐步释放

随着我国经济持续快速发展和文化市场的繁荣，城乡居民的文化消费需求数量不断增加，质量也在不断提高。目前，包括文化、旅游等在内的居民服务性消费已占消费总支出的半壁江山。根据文化和旅游部数据显示，2019年上半年全国居民人均教育文化娱乐消费支出1033元，比2018年同期增长10.9%，占人均消费支出的比重为10.0%；预计国内旅游30.8亿人次，收入2.78万亿元，分别增长8.8%和13.5%；数据表明人民群众对美好生活的不断追求是文化产业发展的内生动力。

1月，体育总局、发展改革委下发《进一步促进体育消费的行动计划（2019-2020年）》，这项专项行动计划是对2018年《中共中央国务院关于完善促进消费体制机制进一步激发居民消费潜力的若干意见》、国务院办公厅《完善促进消费体制机制实施方案（2018—2020年）》两项重要政策的落实举措。

3月，国家发改委发布《关于持续深入推进降低重点国有景区门票价格工作的通知》推动国有景区破除“门票经济”的传统观念，引导景区收入多元化发展。

8月底，国务院办公厅五日内连发两文促进文化消费。其中，《国务院办公厅关于进一步激发文化和旅游消费潜力的意见》由文化和旅游部牵头负责，明确各部门任务分工。意见提出推进消费试点示范、发展假日和夜间经济、促进产业融合发展等九大举措；而《关于加快发展流通促进商业消费的意见》则提出20条稳定消费预期、提振消费信心的政策措施。两份文件中都提出大力发展“夜间经济”，一时间，点亮“夜间经济”成为扩展产业发展和居民消费新时间、新空间的重要抓手。

根据中国旅游研究院最新报告显示，我国夜间经济的市场规模正持续扩大，门票经济持续弱化，夜间餐饮仍占主导，文化休闲则为需求蓝海。未来，夜间经济将有广阔发展空间。与此同时，发展夜间经济，对城市治理现代化而言也是一个极大考验。

除了夜间经济之外，消费扶贫也是2019年文化消费的重要工作。1月14日，国务院办公厅下发《关于深入开展消费扶贫助力打赢脱贫攻坚战的指导意见》；11月，国家发改委、文化和旅游部等15个部门发布《动员全社会力量共同参与消费扶贫的倡议》再次将目光聚焦消费扶贫。消费扶贫成为精准扶贫的重要抓手，为如期打赢脱贫攻坚战，全面建成小康社会提供重要保证。

话语体系是一定时代经济社会发展状态和文化传统的综合表达。5000年文明发展中孕育的中华优秀传统文化和党领导人民在革命、建设、改革中创造的革命文化和社会主义先进文化构成了中国特色社会主义文化。推动中国话语体系建设，离不开对中华优秀传统文化的保护传承与创新发展。文物是文化的物质载体，加强文物保护和文物价值的挖掘阐发，是构建中华文明标识体系的重要环节。

从2019年1月1日起，由财政部、国家文物局制定的《国家文物保护专项资金管理办法》正式实施，专项资金是中央财政为支持全国文物保护工作、促进文物事业发展设立的具有专门用途的补助资金。涵盖范围包括文物本体维修保护工程支出，文物考古调查、发掘支出，文物安防、消防及防雷等保护性工程支出，文物技术保护支出，预防性保护支出，数字化保护支出，文物陈列展示支出，文物保护管理体系建设支出等内容。

近年来，世界范围内文化遗产火灾频发为我国文物消防安全敲响警钟。2019年4月，法国巴黎圣母院塔楼起火，10月，意大利、日本两处文化遗产再次发生火灾，损失严重。因此，11月国家文物局、应急管理部联合发布《关于进一步加强文物消防安全工作的指导意见》为文物安全划定红线。只有保障文物安全，才能谈及文物的活化与利用。

与此同时，1月《长城保护总体规划》、5月《大运河文化保护传承利用规划纲要》相继发布；12月中办、国办发布《长城、大运河、长征国家文化公园建设方案》标志着以长城、长征、大运河为核心的线性文化遗产保护传承与利用将进一步完善。建设长城、大运河、长征国家文化公园，是《国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》、《国家“十三五”时期文化发展改革规划纲要》确定的国家重大文化工程。对坚定文化自信，彰显中华优秀传统文化的持久影响力、革命文化的强大感召力具有重要意义。

在博物馆发展方面，5月国家文物局出台《博物馆馆藏资源著作权、商标权和品牌授权操作指引》和11月出台《关于进一步加强文博事业单位人事管理工作的指导意见》在博物馆文物资源的活化、文博人才队伍的发展等方面作出重要部署，文博事业迎来新的发展阶段。

2019年，文物与博物馆和多个行业领域跨界融合，不断涌现新业态新模式。未来，文博事业将为扩大中华文化国际影响力、构建中国话语体系等方面作出重要贡献。

三、现有文化政策亟待完善的几个问题

李增福（2011）、汪保亮（2014）、吴威（2014）、刘珊（2015）等学者已从实证分析的视角，证实了文化产业的发展对于经济增长具有促进作用。纵观2019年从中共中央、国务院，到中宣部、文化和旅游部、国家发改委、广电总局、国家文物局等中央部委和机关，再到地方各级政府，频频将制定文化政策（包括制定作为公共政策的文化发展规划和文化产业发展规划）纳入到治理框架中，多重政策分别从保障、促进、引导和规划等方式入手，推动文化产业与在地产业进行融合，意在经济下行压力加大的发展环境下，激活新的经济增长点，取得了一定成果。但从“他者”的视角进行观察，会发现文化政策的一些“旧疾”在新的制度安排中仍然存在。

中共中央总书记、国家主席习近平曾表示，“治大国如烹小鲜”。随着经济发展转型的进一步深入，十九届四中全会对于“坚持和完善治理体系和治理能力现代化”进行了重点部署，敦促各级管理主体从思维上实现从管理到治理进行转变。

2019年的文化产业政策，在产业发展方向和具体工作环节的部署上，基本能够有效地匹配和贯彻上位政策的精神和意见，但在落地执行和效果反馈两个环节，还缺少相应的精细化管理。机构改革未完成，以及政府和相关主管部门的人手紧张被视为政策出现执行不畅的原因之一，但政策制定过程中对于保障部分的制度设计是否有可以提升的空间、是否可以通过其他途径带动治理体系和治理能力整体的精细化水平提升，值得商榷和论证。

荣跃明（2004）曾表示，“创意产业在技术、知识产权、专利制度、金融服务等发展条件的支撑下，以居于价值链高端的地位渗透所有产业，决定生产过程利润分配的本质。”足见文化产业能够在转轨时期充分地参与到供给侧结构性改革的进程中，全局性地促进产业链和价值链的高端化，而文化产业治理水平的进一步精细化，则是引导文化产业更好地发挥经济功能的触媒和保障。

政策评估的角度和方法是多元的，但均建立在充分的市场和产业观察的基础之上，需要有详实的证据来对政策实施的效果进行充分的论证。就目前而言，效果反馈和政策评估的一大障碍，在于现行的《文化及相关产业分类2018》统计口径没有打通财政、贸易、金融等统计部门。以国家统计局发布的文化产业增加值和规模以上文化及相关企业的营收数据来观察文化产业，仅能够得出较为初步的市场判断，无法对更为复杂的现代化市场中的作出准确的分析，也无法不断深入进行学术研究，对于持观望态度的投资机构而言，由于市场评估数据的不易获取，使得金融市场对于文化产业和文化产品无法取得准确的评估效果，从而间接地降低了金融进入的可能性，为文化产业发展带来了负面影响。

此外，文化贸易统计数据的公开也存在一定的滞后性。国内最权威的文化贸易获取单位为商务部的数据公开平台。而现有的文化贸易统计被归类在服务贸易之下，相关的统计口径标注与文化及相关产业分类则有一定的出入，需要对数据进行一定的盘整和剥离才能够接近正确的值，也有部分数据在统计口径的差异之下出现了缺失、而发布较为及时、口径统一的联合国、世界银行、国际货币基金组织等国际组织的统计数据则不能囊括中国互联网发展为文化产业带来的产值，计算方式的不同也使得获取文化产业的相关数据不能通过简单地相加相减得出结论，由此则导致无法正确、精准地评价中国文化产业的发展与世界文化产业强国之间的差距。因此，建立一篮子的文化及相关产业统计框架，虽需要协调大量的政府和市场部门进行接入，但这一环节是发展现代化、高效率的文化市场所非常必要的。

前世界经济论坛首席经济学家、高盛大中华区主席胡祖六曾在中国金融专家年会上表示：“金融现代化是中国经济现代化最重要的标志”。从数量上来看，我国文化企业以有着旺盛融资需求的中小微企业居多，但我国的投资运营和相关金融服务在文化产业中发挥的作用还比较有限，资金的流动效率较低，文化产权交易中心和文化产权交易所等金融机构也更多地使头部文化企业享受到了便利，类似于“文创板”的优质金融系统和工具还未在业界产生较大影响。结合2018年以来各季度的规模以上文化产业统计数据来看，我国文化产业的金融现代化程度还不够，各类文化市场主体与文化金融工具的匹配度上出现一定的错位。

据统计，从2008年到2018年，文化产业增加值逐年增长，文化产业的市场规模不断扩大（见图a），在国民生产总值也以中高速增长的条件下，其GDP占比也从2008年的2.3%，增长至2018年的4.2%（见图b），市场资金量也随之水涨船高，但金融工具参与程度的不足，使得资金流通的周期较长、流动速度较慢，整体导致了市场效率不高的问题，制约了文化产业的进一步发展。从文化金融建设的角度来看，中央财经大学魏鹏举教授曾提出：“建构中介发达、风险可控、富于创新的多元多层次文化产业金融支持体系。”这一建议对于今日的文化市场来说仍然适用。

习近平总书记指出，“要坚持社会主义先进文化前进方向，用社会主义核心价值观凝聚共识、汇聚力量，用优秀文化产品振奋人心、鼓舞士气，用中华优秀传统文化为人民提供丰润的道德滋养，提高精神文明建设水平。”充分的市场化并不意味着双效统一原则的失灵，对于文化产业的发展而言，只有建立健全把社会效益放在首位、社会效益和经济效益相统一的文化创作生产体制机制，只有坚持以人为本的核心思想，才能够不断地提高生产效率，创造无愧于人民、无愧于历史的文化产品，才能够始终将扩大内需、提振消费与提升我国综合国力进行结合，才能够实现中华民族的伟大复兴。