一、文旅型小城镇可持续规划体系构建的必要性分析

新时代新常态下，国家对城乡规划的编制要求非常明确，“多规合一”要求加强各部门规划之间的衔接，“一张蓝图干到底”则是要求规划编制的可持续性，不能“一任领导一个规划”“一个项目一个规划”或者“一个事件一个规划”，应当强调规划的系统连续性，避免重复投资、反复建设等问题出现。

以文化旅游为主导产业的小城镇统称为“文旅型小城镇”，此类小城镇遍布全国，是特色小城镇的重要类型和组成部分。文旅型小城镇因其客观原因，城镇建设易受到旅游活动“瞬时性、波动性、难测性”的影响，文化主题、建设风格、发展规模、旅游类型等往往会因为一个突发事件或项目产生较大变化，出现“不伦不类”或者“风格雷同”的种种怪象，此类小城镇一旦失去自身特色，旅游为主导产业的弊端立时凸显，往往会出现“门可罗雀”的突然死亡，对城镇发展造成严重伤害。

由此，针对文旅型小城镇的特点，建构一个可持续的规划体系，增强小城镇面对突发情况时的应对能力，持续合理地引导城镇健康发展，真正实现“一张蓝图干到底”，是一个非常有必要探讨的问题。

二、文旅型小城镇可持续规划体系构建的逻辑分析

（一）优先逻辑

文旅型小城镇的规划体系要达到可持续，保护是首要考虑的，所以保护是一种优先逻辑，在文旅型小城镇的发展中，其所承载的独特地域文化，通常都是此类小城镇项目开发、城镇建设及规划编制的依托。但在该类小城镇的实际发展建设中，遍地开花后又成片消亡的情况却比比皆是，要么是缺乏特色、要么是过度商业化、要么是缺少发展的后续动力，从根本上来讲，是没有把握住保护作为文旅型小城镇可持续发展的优先逻辑，所以在可持续规划体系的构建中，需要遵循这种优先逻辑，保证各层次各类型的规划具有相同出发点。

（二）包含逻辑

保护与开发之间的关系是文旅型小城镇始终难以平衡的问题，要保护不代表不要发展。阮仪三先生曾三论“江南水乡古镇的保护与合理发展”，一论认为周庄走出了一条“不拆古镇也能发展，保护古镇也能有很好的经济效益”的新路子，同时也表达了对古镇过度商业化、环境恶化等不良现象的担忧；二论则针对一论中的不良现象，将“古镇保护”与城镇、原住民和时代特征相结合；三论直接点出“保护”就是“发展”，是“发展”的一部分，是“发展”的基础和必要前提。阮仪三先生的研究成果指出“保护是一种发展观”，所以保护和发展之间是不矛盾的，或者说是相互包含的，二者之间存在的包含逻辑是文旅型小城镇能够构建

可持续规划体系的必要条件。

（三）系统逻辑

规划由于受到类型、主体对象、编制单位、人员、主导部门等多项因素的影响，虽然通常要求各规划之间相互协调，但即使在看似完整的规划体系内部也存在着规划之间各自为政、观念偏差、互难协调等问题。可持续规划体系的构建需要打破这种规划之间主体思路不一、基本原则互掣的状态，只有实现各层级各类型规划在整个规划体系中的系统性和连续性，才能保证规划体系同时具有可操作性和可持续性，保证整个规划体系的思路能够互融协调地落实到一张蓝图上。

（四）动态逻辑

城镇的发展不是一成不变的，每一个阶段随着时代背景、政策引导、发展机遇和突发事件的影响，城镇都会面临不同的发展境遇和问题，规划需要有针对性地解决问题，在主体发展思路明确统一的前提下，根据需求调整保护重点、本体和方法，提升规划理念，融入多元影响要素，增强规划体系的上下统筹和平行兼顾，所以可持续规划体系的构建是具有动态性的，它需要统一且坚挺的城镇发展思路，也需要灵活且弹性的调整应对空间，动态逻辑是可持续规划体系构建的渐进优化保障。

三、青木川镇可持续规划体系构建的实践探索

（一）青木川镇概况

1.基本情况

青木川镇位于陕西省汉中市宁强县，陕、甘、川三省交界处，是陕西省最西南的一个建制镇，镇域面积208平方公里，森林覆盖率达80%以上（见图1）。全镇下辖5个行政村，人口10000人，镇区常住人口约6000人，镇区建成区面积约2平方公里，城镇居民人均纯收入12000元，农民居民人均纯收入8000元。

城镇以旅游业和传统农业养殖业为主导产业。青木川镇地广人稀，规模较小，但其历史悠久、闻名遐迩，境内有大量保存完好的古街、古建筑、古栈道等历史遗迹，有一代枭雄魏辅唐的传奇故事，更有山川秀美的原生态环境，先后被评为“中国历史文化名镇”“中国传统村落”“中国4A级景区”及“中国特色小镇”。

图1 青木川镇区位图

2.文化挖掘

青木川镇极具中国传统文化特色，其城镇特点可以概括为“传统、传承、传世、传奇和传馨”，是一座典型的文旅型小城镇。

（1）一个传统经典的古镇——“天人和谐的选址建城理念”

青木川镇镇区拥有典型的“负阴抱阳，背山面水”选址特征，两山夹一河形成了“川”字型生态格局，形成气流顺畅的山水环境（见图2）。另外，由回龙场老街、龙延新街与山顶的“回龙阁”共同构成了“双龙戏珠”的图腾崇拜（见图3）。

图2 “川”字型生态格局示意图

图3 “双龙戏珠”文化格局示意图

（2）一个传承文明的古镇——“创富维安的兴教办学精神”

辅仁中学是魏辅唐时期陕甘川交界区域规模最大的中学，一直沿用至今，中学大礼堂属于省级文物保护单位。中学坐南朝北，不仅位于整个古镇的最高位置，而且正对笔架山，从选址上体现了对教育的重视。

（3）一个传世无双的古镇——“保护完好的历史文物古迹”

镇区的回龙场古街，古街蜿蜒于青山绿水之间，古建保存度高达 85％，整体风貌统一，形成“屋脊龙脉”，不仅有风水上的考量，而且形成了较高观赏性的“第五立面”，整条街道属于国家级文物保护单位。

（4）一个充满传奇的古镇——“流芳故里的辅唐经典传奇”

魏辅唐故居魏氏庄园（分为老宅和新宅）位于青木川老街的北侧开阔地带，属于国家级文物保护单位，庄园北部山体围合，呈太师椅形状，体现当年魏辅唐在住宅选址中的精心考虑（见图4）。

图4 魏氏庄园选址分析图

（5）一个画境传馨的古镇——“多元演绎的秦巴陇南文化”

“一脚踏三省”的特殊地理区位使青木川成为秦巴文化荟萃之地，当地文化风俗亦川亦陕，并带有部分陇南文化特色。“羌族文化”“士绅文化”等各种文化并行碰撞、交相辉映是青木川文化的重要特色。

（二）青木川镇可持续规划体系的构建

1.规划体系构成

青木川镇从2008年起至今编制了一系列规划，城镇发展中每经历“大事件”，都会有关键规划围绕核心问题展开研究，为其发展保驾护航。

2008年，汶川大地震导致青木川镇部分历史建筑受损，《青木川镇历史文化名镇保护规划》（以下简称《保护规划》）在此背景下编制而成。《保护规划》主要对镇内的国家级和省级文物保护单位的受损情况进行科学评估，并就如何修复进行全面指导，首次对青木川镇内各类历史遗存进行梳理并划定核心保护范围，有效地避免其在灾后重建中的二次破坏。

2012年，陕西省省委省政府布局谋篇“两镇政策”，在此背景下青木川镇编制完成《青木川文化旅游名镇建设规划（2012—2020）》（以下简称《建设规划》）用以指导城镇建设。《建设规划》旨在协调保护与发展的关系，以保护历史遗存、彰显文化底蕴为前提，以发展旅游产业，带动就地城镇化进程为核心，通过重点项目库的申报、督导和考核这一抓手，科学引导城镇各项建设的有效推进。

正在青木川镇按照《建设规划》有条不紊地推进城镇建设之时，一部以青木川传奇人物魏辅唐为原型的电视剧《一代枭雄》爆火，作为故事发生地的青木川镇突然间成为了旅游热点，2014年旅游人次首次突破百万。面对突发性的旅游井喷，青木川镇在生态环境承载、旅游接待管理、城镇服务设施、历史遗存保护等方面均暴露出诸多问题。在城镇发展的关键路口，在原有城镇总体规划即将到期的情况下，镇政府决定编制《青木川镇总体规划（2014—2030）》（以下简称《总体规划》），研究完善城镇发展的顶层设计，以应对城镇发展中的突发事件。

2015年，青木川镇政府驻地青木川村成功入选“全国第三批传统村落”，应要求编制《青木川传统村落保护发展规划》。

2016年，为有效控制青木川镇局部地区的私搭乱建，更好地管控城镇整体风貌，《青木川镇镇区控制性详细规划》（以下简称《控制性详细规划》）开始编制，规划探索从协调政府、投资业主及原住民三者利益的角度制定一整套“管控开发建设、调控业态类型、引导城镇风貌”的管理机制和办法。

以上几个关键节点编制的规划为支撑，青木川镇逐步建构起以《保护规划》为基础，《总体规划》为统领，《控制性详细规划》为抓手，各种类型专项规划为落实的规划体系（见图5）。

图5 青木川镇可持续规划体系构成图

2.规划体系特征

（1）系统连续性

无论是灾后重建，还是政策推动，又或者旅游爆棚，在青木川镇发展的关键节点，各类规划始终坚持“生态保护为底，文化保护为纲”的基本原则，引导城镇健康可持续发展，呈现出“系统连续性”特征，这也是可持续规划体系构建的系统逻辑体现。

《保护规划》制定了完善的古建修复计划，大量珍贵的古建筑得以灾后修缮，奠定了青木川镇的传统文化基调；《建设规划》在《保护规划》的基础上挖掘古镇的山水形胜格局，借鉴“周庄模式”设立新区，其选址与老城形成了“城如太极”的山水格局，对古镇的选址智慧进行了传承和演进；《总体规划》在旅游爆棚的背景下，坚持保护的优先逻辑，通过划定城镇空间增长边界和核心景区范围、严控用地类型比例等措施，保护了原住民的生活、山水生态格局、延续了传统文化；后续的《控制性详细规划》在延续《总体规划》用地布局思路的基础上，加强对城镇建筑的风貌控制及商业业态的引导，并对镇政府如何通过法定规划对城镇空间实施有效导控的途径进行深入研究。

（2）动态调整性

在可持续规划体系构建的动态逻辑中，发展的关键节点代表着城镇进入一个全新的发展阶段，不同阶段的规划拥有不同的发展背景，面临不同的发展问题，需采用更加有针对性的措施来助力城镇加速前进。

青木川镇可持续规划体系的动态调整主要体现在“保护重点、保护理念及保护方法”三个方面。保护重点从历史建筑单体到城镇山水格局，从物质空间转向非物质的传统文化，进而延伸至对原住民的关注，保护重点的不断调整，为青木川镇搭建了一个涵盖了从物质到非物质，从实体空间到人文精神，从保护本体到服务对象的全方位的保护体系；保护理念关注于对保护内涵的理解，《建设规划》曾将辅仁中学教育职能剥离至新区建设青木川中学，并将回龙场老街用地规划为文物古迹用地，对原住民实施搬迁安置，但后来《总体规划》进行了调整，辅仁中学的教育职能不再剥离，回龙场老街用地属性调整为居住用地，不再建议对原住民实施搬迁，这是一种理念的更新，从对立到融合到统一，原住民的主观能动性被调动，生活得到改善，服务设施实现共享；保护方法从划定核心保护区和建设风貌控制地带的二维划定到对城镇山水形胜格局关键区域的三维控制，从对地域文化的展示传承到空间演绎，从自上而下的精英规划到上下结合的统筹兼顾，更加注重对人的关注，注重保护机制的形成和保护制度的建设。

3.规划体系实施效果

青木川镇在十年规划体系的有效引导下，城镇建设、文化传承、旅游产业、居民生活等方面都实现了良性可持续发展，主要体现在以下三个方面：

（1）小镇特色空间风貌得以保护延续，一是对新建建筑在风格、色彩及层数各方面实施有效控制，二是一批不利于文化保护的项目诸如“回龙场老街西延，龙延新街北扩”等被阻止实施，三是对文化保护类项目推进加速；（2）小镇旅游产业持续向好，且更加注重丰富旅游形式与内容，增加许多非物质文化的提升项目，2018 年旅游人次接近 200万；（3）城镇建设稳步推进，新区顺利建成，城镇道路、照明、供排水、星级公厕等一批基础设施逐步完善，原住民收入相比 2012 年翻了三番，城镇居民幸福感指数大幅攀升。

四、文旅型小城镇可持续规划体系构建的要点分析

从青木川镇十年的规划体系构建经验中，可以总结出文旅型小城镇可持续规划体系的构建要点为：以文化为价值内核持续价值创造，以保护为传承内核持续精神传承，以传导为目标内核持续科学管控。

（一）以文化为价值内核——深挖地域文化，持续价值创造

文化是一种力量，拥有共识性、约束性和活力性三大属性。青木川镇发展在重要节点的重要判断与选择，均体现了地域文化的力量，例如城镇新区的位置选择，体现了文化的共识性；魏氏庄园周边用地选择做主题公园而没有建成商业街区，体现了文化的约束性；传奇故事中融入羌族文化元素，旅游深度与广度的拓展，则体现了文化的活力性。青木川镇通过传承中国传统营建智慧，镇区空间适度拓展，呈现与山水相融的组团形态，遏制了城镇用地由于旅游爆棚所带来的无序扩张。文旅型小镇通过深挖地域文化，借助文化的力量凝聚共识，化解分歧，激发活力，树立文化挖掘的核心价值是构建可持续规划体系的前提与基础。

（二）以保护为传承内核——以保护为导向，持续精神传承

地域文化核心价值的彰显与传承，关键在于保护，保护是整个可持续规划体系建立的优先逻辑，真正将“保护优先”融入城镇的发展理念，落实到城镇空间布局，是文旅型小镇构建可持续规划体系的核心与主体。十年中，一系列不同类别的规划与青木川镇的发展相伴相随，在这个规划与实施、技术与问题、理想与现实的博弈过程中，各类规划始终坚持以保护小城镇的核心价值为导向。在规划体系的有效管控与导引下，青木川镇近十年的发展，持续的是古镇传统文化氛围及天人合一的精神传承，动态的是日益提升的城镇风貌和生活水平。

（三）以传导为目标内核——精准传导机制，持续科学管控

规划体系内部不同规划之间实施有效的传导作用机制，既能共同坚守底线，又能与时俱进，对城镇建设实现合理且持续性的管控调节，这是可持续规划体系构建中系统逻辑与动态逻辑的共同体现。精准有效的传导机制实施是文旅型小镇构建可持续规划体系的目标与路径，一脉相承的规划体系不断演进，各个规划之间有效精准的传导使得规划内容更加贴近青木川镇的发展实际，这不仅增强了规划可操作性，让政府部门有章可循，更是赢得当地民众和投资者在城镇发展理念上的共识，使得这种可持续的规划体系得到广泛认同。

五、结语

文旅型小城镇发展周期长，受多因素影响易出现不确定性，想要更为长久地发展下去，增强自身抵御风险的能力，在快速城镇化浪潮中实现可持续，规划引导是第一步，而规划从单一可持续到体系可持续，从本质上来说是所有规划者和建设者对此类小城镇发展特征的统一判断、底线的坚守及理念的延续，可持续规划体系不在于编制规划的类型与多少，其持续性体现在体系内各个规划之间应有统一的共识、底线和逻辑，无论由上至下或是由下至上均能实现规划之间的良性传导，从而能够从城镇发展的各层级持续性地引导实际建设，真正实现“一张蓝图干到底，一个方向干到底”的目标。